惠勒得出结论说：在整个二十年代，“海军坚信将来任何战争都将是同‘橙’----日本作战”，并指出：“总委员会相信日本针对远东地区的海军政策从根本上来说是侵略性政策”。
在本世纪二十年代，针对日本可能的入侵行动，美国海军制定的“橙色作战计划”的发展过程从来没有间断。所谓“橙”，指的就是日本人的肤色。1923年年初，美国联合委员会制定了“太平洋战略概述”，这一概述是根据下列四个假设制定的：
美国在太平洋卷入的任何大战都将是同日本发生的战争；
美国必须在西太平洋获胜；
马尼拉湾是舰队所需的前哨基地的最佳可取地点；
胜利取决于美国是否能够占有马尼拉湾以及托管群岛和菲律宾群岛的“所有港口”，是否能对日本进行封锁，并采取能够迫使日本投降的“进一步行动”。
委员会得出结论指出：马尼拉湾必须至少坚守六个月，救援部队必须由一支至少由五万人组成的陆军军团和一支实力至少比日本海军强百分之二十五的舰队组成。委员会敦促亚洲舰队的实力应保持“二十艘潜水艇，十九艘驱逐舰，以及两中队的水上飞机”。
这个要求有点多了，考虑到日本海军的实力。即使按照《华盛顿海军条约》的比例，拥有六成美国海军实力（理论）的日本海军绝对要比美国在太平洋上的海军力量强太多，因为后者还有大西洋要兼顾而且后者才一直是美国人心中的重头戏。
并且美国太平洋舰队也不可能经常把肌肉在亚洲展示，对美国人民和政|府来说，那遥远的地方刷刷存在感可以，却不能有太多吸引力。从这个角度，美国长驻在亚洲的力量就显得太过单薄。
本世纪二十年代末，人们相信日本海军在太平洋占有优势，持有这种观点是因为首先日本有在个地区的地缘政治优势；其次，1922年华盛顿条约的规定阻止美国在太平洋的属岛上筑垒设防；另外，1922年的条约允许日本大大增加海军造船吨位。
到1928年，日本海军在战舰数目上约同美国旗鼓相当，而在其它类型的军舰上已经超过美国，这一趋势仍在进行。
为了抵消日本海军在这个地区的优势，一直争取到1928年，美国海军部长和陆军部长分别于当年的6月和7月批准了正式的“橙色作战计划”。
8 月，海军总委员会发表了一份“海军政策修改文件”，这份文件只是重复了一系列陈词滥调。它所确定的“海军根本政策”是要维持一支兵力充足的舰队，足够用来支持美国的政策及其商业活动，并且保护海外领地，海军的“总政策”是要“竭尽一切可能支持美国的对外商业活动”。
这份修改文件未能解决“橙色作战计划”的基本弱点，也就是日本海军同美国亚洲舰队之间的实力始终悬殊这个问题。
美国亚洲舰队在1925年通常拥有一艘作为旗舰的装甲巡洋舰，两个驱逐舰分队（ 每个分队拥有十艘驱逐舰） ，两个潜艇中队（每个中队有六艘潜艇） ，为数众多 （11艘）的炮舰，“黑隼号”驱逐舰供应船，以及两艘排水量都为9325吨、时速为八海里的潜艇供应船：“海狸号”和 “坎罗普斯号”。
有时也租借罗伯特﹒多拉尔运输公司的“总统班船”“肖蒙特号”、“亨德森号”和“金星号”等运兵船供舰队司令调遣。此外，舰队还有一艘载油船----“帕克斯号”军舰。
海军总委员会一再建议建造新的军舰并在东亚维持一支有相关影响的舰队存在。总委员会在1923年和1924年的预算要求中指出，现在驻在亚洲的船只“数量少，陈旧过时，破烂不堪”，并指出，建造新军舰的理由是有必要“维护美国的威望与影响”以及“政治及商业利益”。
然而一战后，反战的思潮深入人心，在美国逐渐进入孤立主义的当口，1923年3月，代理海军部长小西奥多﹒罗斯福反把要求建造的军舰数目从六艘减到两艘，他指出建造其它类型的军舰的必要性更大，以此为这次裁减进行辩护。
罗斯福指出：“如果得不到国务院和商务部最强有力的支持，国会永远不会同意建造内河炮舰。”罗斯福预计柯立芝新政|府将把海军拨款裁减“一千万美元甚至更多”。
他说的部分在理。
在重炮巨舰的时代，炮舰由于吨位太小，基本上没有可能在未来的海战特别是稍远一点的海域有任何作用，它只能在内河和浅海还有作用。对美国而言，这种军舰是鸡肋：以美国两面濒大洋、南北都是弱国的优势地理环境下，炮舰是没有必要再建了。
不过省下炮舰的钱，因为种种原因，并没有建造其它军舰。
因此，亚洲舰队在1925年仍是一支实力较弱的部队（当然，是相对海洋大国而言，于中国就基本上相当于全国海军的实力了）。尽管制定了“橙色作战计划”，但是很明显，这支舰队没有能力真正同日本海军对抗，只足够用来在中国开展广泛的活动。
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